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党的二十大报告提出“实施就业优先战略”。包头市政府工作报告中指出：就业优先政策要提质加力，要着力推动高校毕业生、农牧民工、退役军人等重点群体就业。为了解目前全市就业形势、未就业人员求职难题和企业人才需求方向，包头市政府民意调查中心近期开展了包头市就业状况调查，本次调查共有2015位普通居民和1221户规上（限上）企业完成了有效问卷。结果显示，32%的受访居民暂时处于未就业状态；从全市数据看，2023年1-3月城镇新增就业10342人，较上年下降7.7%，我市就业形势依然复杂严峻，存在结构性矛盾。

一、调查结果分析

（一）就业形势依旧严峻

当前经济回暖复苏，但企业尚处于用工恢复阶段，吸纳就业能力并未得到有效提升，而大学毕业生人数每年不断增加，加之受疫情影响累积了大量失业人口有待解决，当前包头就业市场呈现供需不平衡态势，就业总量压力不减，就业形势依然严峻。

1.未就业人口比例偏高

现阶段未就业人口比例偏高，调查显示，32%的受访居民暂时处于未就业状态。受访者中未就业人群普遍认为当前就业形势不容乐观，就业难度大，仅有16.1%的受访者对找工作表示乐观，认为今年的就业形式比去年有所好转，五成以上受访者认为当前就业形势较为严峻，难以找到合适的工作。

2.用工需求提升不明显

三年疫情导致部分企业特别是服务业企业出现停摆，全面恢复需一定过程，因此用工扩张不明显，且年后企业员工返岗情况良好（八成以上受访企业返岗率达90%以上），企业用工需求增量不大。在受访的企业中，多数受访企业表示员工不短缺（占63.7%）或临时性短缺（占27.9%），只有8%的企业表示较为短缺和非常短缺（详见图1），从招聘人数上看，仅有10.8%的企业表示招聘量会比去年增加。

       （二）未就业人群存在“两难”现象

1.高学历者人岗相宜难

近年来，年轻人择业期有所延长，未就业群体中，大学以上学历者占比为47%，这些人多数等待合适就业机会，其中，44.8%的高学历未就业人员认为企业需求少，没有合适岗位。在后疫情时代，高校毕业生求稳心态更趋明显，国有企业和机关事业单位备受青睐，受访大学毕业生中希望到国有企业和机关事业单位工作的占42.9%和34.9%，民企则不受求职者偏爱，选择民营企业的仅占26.5%（详见图2）。用工需求方面，短缺大学以上学历员工的企业中，83.3%为民营企业，8.3%为国有企业，结构性供需矛盾较为凸显。

2.中年低学历者求职难

中年低学历者（年龄35-55岁，高中以下学历）占未就业群体为44.3%，中年人处在年富力强的人生阶段，是就业人群的主力军，但中年低学历者受文化程度、技能水平限制，求职难度较大。从用工方面来讲，在当前产业转型升级进程中，企业产业升级对拟招聘人员的技能素质要求更高，企业发展中短缺的劳动力其实更多是知识型、技能型、创新型人才，学历不高、缺乏技能的人员就业难情况比较突出，调查显示，只有14.8%的企业会招聘高中以下学历人员。且新兴行业喜欢聘用有朝气、能加班且用工成本相对较低的年轻人，当从业人员没有年龄优势时，其职业核心竞争力会大大下降。

（三）企业技术人员较为短缺

1.一线技术工人紧缺

受访企业中最为短缺的人员就是专业技术人员（占40.2%），其次为短缺熟练操作工（占34.8%）。对求职者来说，一方面缺少工作经验，20%的未就业群体认为缺少工作经验导致就业难；另一方面进工厂、下车间可能意味着社会地位不高、工资待遇一般以及工作环境较差等问题（调查显示，54%的未就业群体认为工资水平是选择工作的主要因素，33%的人考虑工作环境和劳动强度），造成求职者就业意愿低，特别是大学毕业生不愿去一线车间的情况普遍存在。

2.企业研发人才不足

近年来，包头市产业转型升级步伐不断加快，积极培育战略性新兴产业和新兴行业，对技术技能型人才的需求量较旺盛。新兴产业行业具有研发密度较高、投资比较集中、创业生存竞争相对激烈等特点，对就业人员的专业技术技能要求较高。但目前包头市高技术人才、高技能人才供给不足，2022年，我市人才队伍中高层次人才仅占7%，高技能人才占技能人才的19%，2021年，我市全社会研发人员11635人，较上年减少1458人。调查显示，22.7%的企业表示难以招到高技术人才，“缺少人才”已成为制约部分企业转型升级的重要问题。

二、当前就业困境分析

（一）产业结构制约就业吸纳

长期以来，我市形成了以制造业为主体的产业结构，能够吸纳大量人员就业的服务业偏弱，特别是现代服务业发展滞后。

1.服务业拉动就业能力不足

各类产业发展不平衡，近年来我市工业增速较快，工业现代化智能化发展迅速，传统劳动密集型旧产能产业逐步淘汰，近十年来工业从业人员总体呈下降趋势，2011年全市工业从业人员40万人，2021年为32.7万人，2022年稀土产业硅产业等工业企业蓬勃发展，带动工业从业人员有所增长，城镇非私营单位工业从业人员较上年增长0.7万人，但整体来看，工业从业人员对全市就业支撑作用不明显。服务业发展才能带来大量就业机会，据我市近三年的数据判断，第三产业增加值每增长100亿元能够增加6000人的就业。但2020-2022年我市服务业发展缓慢，增速分别为-1.8%、6.4%、1.3%，疫情对劳动密集型和传统型服务业影响更为严重，因此服务业就业吸纳能力不足，且我市服务业多数为传统业态，能够提供大量就业岗位的电子商务、社区服务、家庭服务、健康服务、养老服务等现代服务业发展不足。

2.产业升级所需专业人员不足

当前我市推动产业转型升级，加速转换新旧动能，在产业结构调整过程中，会造成部分劳动力掌握的技术技能和市场需求不相适应，无法与新岗位相匹配，产生结构性失业。同时，我市产业转型重构中硅产业、稀土产业、新能源产业、现代装备制造等战新产业发展所需要的专业化人才不足，难以引领支撑产业创新发展。

（二）企业复苏发展进程缓慢

近年来受宏观经济的影响，企业发展的空间和机会减少，使企业用工需求和对人才的吸引力受到严重影响。

1.企业亏损影响用工需求

今年以来，工业品价格持续下跌，市场环境不佳使企业的发展空间受到严重影响，加上各种要素如土地、原材料等价格不断上涨，企业盈利能力不足，1-3月38.7%的规上工业企业和41.3%的规上服务业企业存在亏损。企业作为用工主体，发展缓慢不仅直接影响用工需求，导致新增就业岗位不足，而且影响薪酬待遇，从而产生招工难现象，对人才的吸引力下降。

2.小微个体经济复苏还需时间

小微企业和个体经济在提供就业岗位方面发挥着重要作用，“四经普”数据显示，我市小微企业提供就业岗位24.9万，个体工商户提供就业26.9万，两者占全市就业人数近40%。但小微企业和个体工商户规模小、风险承受能力弱，受疫情冲击更为明显，需要时间恢复，2022年一季度，全市411户小微工业企业增加值低于全部规上工业增速6.7个百分点，其中，226户小微企业产值同比下降;规上服务业小微企业营业收入增速为6.5%，低于规上服务业增速23.9个百分点。短期内小微企业和个体经济带来的就业岗位将会受到制约，导致就业需求增量不大。

（三）劳动力供给结构产生变化

1.劳动者平均年龄提高

2020年我市60岁及以上人口54.7万人，占全市人口的20.2%，占比较“六人普”提高7.4个百分点，人口老龄化趋势明显，劳动人口平均年龄逐年增加，2010年-2020年间劳动力人口平均年龄从36岁上升到39岁，大龄劳动者就业面临更大的挑战。调查显示，45岁以上未就业者占比将近30%，其中不少人表示岁数大不好找工作，而企业普遍愿意招聘有干劲的年轻人，30%的受访企业认为招聘时关注年龄范围，就业结构性矛盾不可避免。

2.人才流失情况严重

我市高校综合实力相对偏弱，吸引优秀大学生就读的能力不足，大量优秀人才赴外省市求学后选择就地工作，加之本市高校毕业生留包意愿不强（仅有33.6%的受访应届毕业生愿意留包工作），造成高素质人才流失。我市就业发展机会比呼和浩特和周边省会城市相对较少，在医疗服务、子女教育、生活环境方面也有一定差距，对人才的吸引力不强。

（四）就业政策保障还需发力

1.招聘活动参与程度不足

今年以来，我市陆续举办了全区就业创业推进会暨春季招聘会、招才引智新春招聘月、女性专场招聘会和赴区内高校招才引智专场招聘会等各类性质招聘活动，提供了大量就业岗位。但调查显示参与人数仍在少数，覆盖面不广，受访者中大学毕业生参加过当地举办的招聘活动的占43.5%，其他群体仅占18.5%，政府还需加大招聘活动组织宣传力度以满足各类群体的求职需求。

2.技能培训仍需加强

提高劳动者技能水平是实现充分就业的有效手段，2022年，全市组织城镇就业技能培训1.73万人，农牧民工转移就业培训1.6万人，但我市技能培训服务总体供给还略显不足。调查显示，参与过当地组织技能培训的受访者占比为24.3%，其中，进城务工人员仅为17.1%，而43.7%的进城务工人员有强烈的接受教育培训意愿，希望政府提供免费的技能培训。

四、对策与建议

党的二十大报告提出，强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。提升就业质量，需要用发展的眼光和全局性视野，统筹产业发展、就业服务、人才培养等多领域，综合施策、协调联动，推动实现更充分更高质量就业。

（一） 积极扩大就业容量，促进就业转型与产业转型相结合

一是建立经济增长与扩大就业联动机制。统筹协调经济发展与扩大就业，聚焦投资项目产业链、供应链，推动产业上下游协同配套，大力实施“一业一策”，以新增规上（限上）企业、新增投资、产值、销售、税收、就业、工资为标准，努力构建多元发展、多极支撑新格局，实现经济增长与就业扩大良性互动。二是促进就业结构与产业转型升级相适应。聚焦“两都”产业新增就业人口，适时调整优化政策。增强制造业就业吸引力，缓解制造业高端人才不足问题。加快推进制造业服务化，催生更多高质量的就业岗位。聚焦服务业产业上下游的协作发展、人口集聚的基础配套、市场导向的朝阳产业，开展“双招双引”工作，带动服务业发展，增加更多服务型就业机会。三是拓展新产业新业态就业空间。发展数字经济、平台经济、网红经济等新经济业态，以新产业新业态新模式发展拓展就业新岗位，培育多元化多层次就业需求。依托互联网平台创造新型用工，培育非全日制就业、临时性就业、自主就业、自主创业、网络自由职业者等多种具有灵活性和弹性的新型就业方式，促进非熟练劳动力在新经济领域灵活就业。

（二）全面提升劳动者技能素质，促进劳动者技能水平和岗位需求相匹配

一是加强教育培训与产业发展紧密结合。完善职业教育和培训体系，根据我市稀土产业、硅产业用工标准和进城务工人员就业需求，开展各类培训，促进劳动力就近就地转移就业。二是构建新型技能人才培养体系。提升技术技能型人才的培养质量，通过职业院校，培养我市产业发展亟需的实用人才，鼓励企业与职业院校共建生产性实训基地和产业人才培养培训基地。三是加强重点群体职业技能培训。发挥职业技术院校、就业培训中心的基础作用，积极发展养老、托育、家政等生活服务从业人员培训，大力开展新业态新商业模式从业人员技能培训。

（三） 提高就业服务质量，优化就业创业环境

一是建立健全高标准人力资源市场体系。人力资源服务机构围绕制造产业基础高级化、产业链现代化提供精准专业服务，有效缓解就业结构性矛盾。多种方式组织供需招聘，开展系列专项专业招聘活动。针对就业困难人群加强就业帮扶，帮助残疾人、贫困家庭等重点群体合理就业。二是优化就业创业环境。调查显示，39.2%的未就业人群有自主创业意向，政府应全面落实创业优惠政策，为创业提供政策支持。继续实施减税降费、放管服改革、优化营商环境等一系列举措，不断改善企业经营环境，大力破除束缚创业的壁垒，持续激发劳动者创业积极性。